Proroga dei titoli edilizi a seguito del decreto Cura Italia

Le misure di intervento straordinario che sono state adottate dal Governo per fronteggiare la situazione di emergenza sanitaria causata dal COVID-19 con il cosiddetto Decreto Legge “Cura Italia” in data 17 marzo 2020 n. 18 e convertito con successiva Legge del 24 aprile 2020 n. 27, hanno interessato anche il campo dell’edilizia e dell’urbanistica, le cui attività hanno subito una sospensione forzata. Con particolare riferimento alla proroga dei titoli edilizi, tali attività sono a tutt’oggi sottoposte all’osservanza di disposizioni legislative derogatorie rispetto all’ordinario regime normativo contenuto nel Testo Unico D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 di concerto con le rispettive autonome disposizioni regionali, cosi come previsto dal Decreto del Fare (DL n. 69/2013).

di Marco Porcu – Avvocato

Come noto, l’articolo 15 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 – Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – disciplina puntualmente l’efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire nel caso in cui i lavori non siano iniziati e ultimati nei rispettivi termini di inizio e di ultimazione.

Tali termini sono indicati nel medesimo titolo e corrispondono al termine di un anno dal rilascio del titolo per l’inizio dei lavori e in quello massimo di tre anni dall’inizio dei lavori per la loro ultimazione.

Il successivo comma 2 della disposizione in commento, tuttavia, precisa che entrambi i termini possono essere prorogati anticipatamente alla scadenza e per evitare la decadenza di diritto del permesso di costruire per la parte di lavori non eseguita.

La proroga può essere concessa dalla competente pubblica amministrazione allorquando sussistono determinate cause previste dalla legge e soltanto “con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso”.

I presupposti oggettivi per la concessione della proroga sono stati successivamente novellati alla luce dell’articolo 17, comma 1, lett. f), n. 1), del D.L. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, nella L. 11 novembre 2014, n. 164.

Alla luce di tale riforma legislativa, l’articolo 15, comma 2 del testo unico ha ulteriormente previsto che “la proroga può essere accordata anche in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecniche – ricostruttive, o di difficoltà tecnico – esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”.

Diversamente dal permesso di costruire, le denunce di inizio attività e/o segnalazioni certificate di inizio attività non godono di una medesima disciplina in relazione alla proroga dei termini di ultimazione dei lavori.

Ed invero, l’articolo 23, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 subordina “la realizzazione della parte non ultimata dell’intervento al rilascio di una nuova segnalazione”.

Soltanto il Decreto Legge n. 69/2013, convertito in Legge n. 98/2013, nell’ottica di perseguire una piena semplificazione in materia edilizia, ha disciplinato, per la prima volta, rispettivamente al comma 4 dell’articolo 30 la proroga anche per le denunce di inizio attività e le segnalazioni certificate di inizio attività. In particolare, il comma 3 del citato articolo contiene una disciplina differenziata rispetto all’ordinaria efficacia dei titoli abilitativi.

Difatti, diversamente da quanto previsto in via ordinaria la decisione in ordine alla concessione della proroga non risulta rimessa ad una decisione discrezionale della pubblica amministrazione interessata circa la sussistenza dei presupposti previsti espressamente dalla legge, atteso che l’interessato non dovrà presentare nessuna richiesta di proroga né specificare alcuna motivazione o attendere un provvedimento di concessione.

Il sopra citato comma, facendo salva la diversa disciplina regionale, ha previsto la sussistenza di una proroga di due anni dei termini di inizio e fine lavori dei titoli abilitativi rilasciati o comunque formatisi prima del 22 giugno 2013 (entrata in vigore del decreto legge n. 69/2013) se, da un lato, “i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato” e, se, dall’altro, “i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell’interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati”.

Il tema della proroga dei titoli edilizi è stato, da ultimo, normato con il Decreto “Cura Italia” per il tramite del quale il Governo ha introdotto delle disposizioni che hanno inciso fortemente sul regolare svolgimento delle attività edilizie ed ha previsto una specifica normativa in materia di proroga dei titoli edilizi per contenere gli effetti negativi che l’emergenza epidemiologica COVID-19 sta producendo sull’attività edilizia dei privati e delle imprese.

L’articolo 103, comma 2, del Decreto “Cura Italia” aveva infatti previsto che “tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio e il 15 aprile 2020, conservano la loro validità fino al 15 giugno 2020″.

La prima formulazione della succitata ometteva pertanto alcun riferimento agli altri strumenti amministrativi previsti in materia di semplificazione e liberalizzazione in materia edilizia, come la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), alludendo invece ad un espresso riferimento in forza della locuzione “atti abilitativi comunque denominati” esclusivamente al permesso di costruire di cui all’articolo 10 del Testo Unico in materia edilizia.

In sede di conversione del Decreto Legge del 17 marzo 2020, n. 18, la Legge di conversione del 24 aprile 2020, n. 27, ha apportato delle modifiche al sopra citato comma 2, il quale ultimo è stato sostituito dai seguenti:

“2. Tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro validità per i successivi 90 giorni dalla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

In sostanza, quindi, il nuovo intervento normativo che è stato introdotto con la Legge di conversione del Decreto “Cura Italia”, prevede un regime intertemporale della proroga dei titoli edilizi speciale e derogatorio rispetto a quello ordinario previsto dal Testo unico sull’edilizia, nonché dal Decreto del Fare per quanto riguarda le autonome disposizioni regionali.

È previsto infatti – in deroga alle ordinarie disposizioni – che i titoli in scadenza tra il 31 gennaio 2020 (data della dichiarazione della situazione emergenziale) e il 31 luglio 2020 (data attualmente prevista per la dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza) indicati nel sopra riportato comma 2 dell’articolo 103 del Decreto “Cura Italia”, cosiccome modificato dalla Legge di conversione, conservano la loro efficacia anche per i successivi 90 giorni dopo la dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

Una modifica, in sede di conversione del Decreto Legge, è stata apportata anche con riferimento alla segnalazione certificata di inizio attività, in relazione alla quale è prevista l’applicazione delle disposizioni di cui al precedente punto.

Il comma 2 dell’articolo 103 dispone, infatti, che “La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, nonché alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza”.

In conclusione, l’analisi delle misure introdotte dal Governo con gli strumenti normativi che sono stati analizzati nella superiore esposizione induce ad alcune riflessioni.

In primo luogo, il Decreto “Cura Italia” in relazione alle disposizioni contenute con riguardo all’istituto della proroga sembra aver reso manifesto il cosiddetto ruolo soprastante della legge rispetto alle disposizioni contenute nel Testo unico.

In tale prospettiva, in particolare, le maggiori riflessioni – anche di rilievo costituzionale – riguardano proprio il riparto di competenze tra lo Stato e le Regioni in materia edilizia, riconosciuto anche dal Decreto del Fare e portano a demandarsi quale spazio possa essere riconosciuto alla potestà normativa delle Regioni e, dunque, se le stesse possano introdurre delle autonome disposizioni normative che diano attuazione al regime straordinario della proroga dei titoli edilizi facendo riferimento alle concrete situazioni emergenziali presenti in ciascuna regione.

Riferimenti normativi:

Articolo 10 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;

Articolo 15 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;

Articolo 23, comma 2, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;

Articolo 30 D.L. 69/2013, come convertito in Legge 98/2013;

Articolo 103, comma 2, decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, come modificato dalla Legge di conversione 24 aprile 2020, n. 27.

Legge 24 aprile 2020, n. 27 (GU n.110 del 29-4-2020 – Suppl. Ordinario n. 16 )